¿Hasta cuándo puede desistir la administración de la expropiación comenzada?

Fijado el justiprecio de los bienes objeto de expropiación y por el mero hecho de no haberse procedido a la ocupación formal de los mismos ¿puede la Administración expropiante, unilateralmente y sin mayores requisitos, proceder a la desafectación o desistimiento del procedimiento de expropiación?.
¿Hasta cuándo puede desistir la administración de la expropiación comenzada?
potestad expropiatoria

25 de marzo de 2020

 

Análisis de la sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2018 (rec. 1517/2017). Por ANA BELÉN GÓMEZ DÍAZ

 

“La razón por la que los hombres entran en la sociedad es para preservar su propiedad

(John Locke)

 

 

La potestad expropiatoria se ha configurado, al menos desde el punto de vista conceptual, como una institución en garantía de la propiedad de los particulares, derecho que está al servicio del bien común, interés público o social[i] (causa expropiandi) pero que, en su supeditación a este fin común, no debe quedar desprovisto de la correspondiente protección: “compensación”  indemnización expropiatoria, a fin de que la intervención en el patrimonio de los particulares no se convierta en un mero despojo. En atención a ello, tanto la doctrina del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo han sentado una serie de garantías jurídicas que deben respetarse en los procedimientos expropiatorios[ii].

 

No obstante lo anterior, la práctica demuestra como el instituto expropiatorio  ha ido sufriendo un paulatino proceso de desnaturalización, lo que supone un menoscabo de las garantías, derechos e intereses de los ciudadanos. Máximo exponente de esta desnaturalización es la transformación del procedimiento urgente, configurado en la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) como excepcional (sólo para utilizar en casos de urgencia), en el procedimiento que de forma habitual emplean las Administraciones Públicas.

 

La disminución de las garantías de los administrados puede darse en otros puntos o aspectos de la expropiación, al ser esta una institución altamente “invasiva” respecto de la esfera jurídica de aquellos[iii].

En este artículo va a analizarse la Sentencia del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2018 (Rec. 1517/2017). Esta sentencia ha establecido que establece doctrina sobre el significado y alcance de la potestad de desistimiento del procedimiento de expropiación forzosa, y en la que se da respuesta a la siguiente cuestión: fijado el justiprecio de los bienes objeto de expropiación y por el mero hecho de no haberse procedido a la ocupación formal de los mismos ¿puede la Administración expropiante, unilateralmente y sin mayores requisitos, proceder a la desafectación o desistimiento del procedimiento de expropiación?.

 

Los recurrentes pretendían la anulación de la resolución impugnada en vía administrativa: respuesta negativa de la Dirección General de Carreteras a su petición de que continuase la expropiación y se abonase el justiprecio pendiente de pago. Esta petición traía causa en que, con motivo de la ejecución de las obras de ampliación de la carretera, se les había expropiado inicialmente 408 m2 de su finca, habiéndose levantado acta previa de ocupación el 17 de enero de 2008. Años después, en concreto el 26 de noviembre de 2014, el director de las obras propuso que, a la vista de que estas habían finalizado y no había sido necesaria la ocupación de la totalidad de la superficie expropiada, la desafectación parcial de 216 m2. Por tanto, lo que se cuestiona es si una vez declarada la necesaria ocupación de una finca resulta posible excluir una parte de esta por no haberse procedido a su ocupación formal.

 

La sentencia reconoce el derecho de los recurrentes a la conclusión del procedimiento de expropiación iniciado para la obra, con el pago de la totalidad del justiprecio fijado en vía administrativa y a la ocupación completa de la finca objeto de expropiación, declarado decaído el derecho de la Administración para desistir de la expropiación de toda la finca:

 

  • “() el momento en virtud del cual la Administración expropiante no puede desistir de la expropiación ya iniciada es el de la fijación del justiprecio en vía administrativa, con independencia de que se impugne en vía contencioso-administrativa; si bien en los supuestos en que se proceda a la ocupación real y efectiva de los bienes, será dicha fecha de ocupación la que imposibilitará el desistimiento de la expropiación”.

 

  • “(…) El derecho a cobrar el justiprecio no surge, como en el caso de la compraventa –aunque admite excepciones– por la entrega de la cosa, sino que surge por el mero hecho de que haya una decisión administrativa que fije el justiprecio, incluso aunque no se hayan ocupado los bienes que, como norma general, no podrá realizarse sino una vez efectuado el pago. No hay una obligación simultánea entre la entrega del bien y el pago, sino sucesiva. Pero es que, aun admitiendo la asimilación de la teoría civil del título y el modo, el debate no puede llevar a que necesariamente la ocupación material y efectiva del bien excluiría el desistimiento, sobre la base de que la tradición no se produciría hasta ese momento, porque también en vía civil existen modalidades de tradición diferente de la mera puesta en poder y posesión, como cabe concluir de los artículos 1462 y siguientes del Código Civil, que equipara determinadas formalidades, algunas documentales, a esa entrega material. Pues bien, conforme a la doctrina de la Sala y acoplando sus principios al sistema civil, la fijación del justiprecio equivaldría a la tradición documental al modo en que sucede con la escritura pública en la compraventa”.
  • “Nada tiene que ver el desistimiento de un procedimiento de expropiación con la desafectación, porque en este segundo caso, aplicado al procedimiento de expropiación, el bien objeto del procedimiento ya ha entrado, y con esa naturaleza, en el patrimonio de la Administración expropiante”.

 

El Tribunal Supremo casó la sentencia de instancia que había considerado posible el desistimiento de la Administración hasta el momento de: 1) la ocupación del bien expropiado; 2) hasta el momento del pago total del justiprecio. Como en el caso enjuiciado, el justiprecio no había sido totalmente abonado (aunque sí fijado en vía administrativa) y la ocupación no se había consumado, entendió que la Administración podía aún desistir de la expropiación.

 

Pues bien, como se ha señalado, el Tribunal Supremo sienta doctrina sobre esta cuestión y mantiene que la Administración no podía desistir de la expropiación ya iniciada. El momento a partir del cual ya no puede desistir es el de la fijación del justiprecio en vía administrativa[iv] o, en caso de expropiaciones por el procedimiento de urgencia, el de la ocupación del bien expropiado[v].

 

Aunque excede del contenido del presente trabajo, no está de más tener en cuenta, respecto del desistimiento, las siguientes cuestiones:

 

  • Al igual que la expropiación ha de responder necesariamente a un fin legítimo (causa expropiandi), el desistimiento también debe basarse en una finalidad justificada, no estando permitido su empleo con fines desviados, caprichosos o, en definitiva, infundados (la desviación de poder se produce cuando la potestad administrativa se ejerce para fines distintos de los que contempla el ordenamiento jurídico).
  • El desistimiento de la expropiación no debe considerarse negativo en todos los casos. En este sentido, LORENZO JIMÉNEZ, JOSE VICENTE, en su artículo “El desistimiento en la expropiación forzosa” (R.V.A.P. núm. 51. 1998), expone con claridad esta idea: “Si el desistimiento en la expropiación estuviera absolutamente prohibido, es decir, si se obligara en todo caso al beneficiario a continuar el procedimiento expropiatorio a pesar de haber perdido el interés en el mismo, podrían producirse consecuencias en ocasiones absurdas y en ocasiones perjudiciales para los interesados (…). Así ocurre en el caso de que cese el fin de interés público para el que se ejercita la expropiación. Parece absurdo que la cesación del fin para el que se expropió justifique la reversión y sin embargo haya que seguir adelante con la expropiación. Si cesa el fin de utilidad pública antes de que termine el procedimiento expropiatorio, el expropiado puede pedir que se ponga fin al mismo, por imposibilidad sobrevenida no material (art. 87.2 LRJ), sino jurídica; o por pérdida sobrevenida del objeto del procedimiento (art. 42.1 LRJ). El expropiado no podría solicitar al beneficiario de la expropiación que desista, sino que directamente tendría que solicitar la terminación del procedimiento por causa sobrevenida. A este respecto, debe recordarse que las cuestiones que surjan entre beneficiario y expropiado relativas al desistimiento o renuncia, son jurídico públicas, por lo que nunca podrá conocer de ellas la Jurisdicción Civil, aunque tanto uno como otro sean particulares (…)[vi].
  • El desistimiento, al implicar una terminación anormal del procedimiento expropiatorio, puede generar responsabilidad de la Administración expropiante, o del beneficiario, respecto de los daños y perjuicios causados al expropiado. La pregunta que, a continuación, surge es muy básica y, por tanto, sencilla de responder. Al expropiado que ha visto cómo no termina el procedimiento expropiatorio en el cual se ha visto inmerso, ¿se le ha de abonar el justiprecio? Evidentemente no, porque ya no se está, por decirlo de una forma expresiva, en la institución expropiatoria, sino en la de la responsabilidad patrimonial de la Administración en la que rigen criterios distintos y propios a la hora de compensar (indemnizar) a un sujeto, a un administrado, frente a la actuación (la que sea) de la Administración que ha causado daños y/o perjuicios en su patrimonio o esfera jurídica. Por ello, no procede el pago del justiprecio (expropiación), sino de una indemnización (responsabilidad), siendo diferentes los criterios de valoración, la fecha que tendrá que tenerse en cuenta para el cálculo de la indemnización, el órgano al que deberá solicitarse y que, en su caso deberá declarar el derecho a dicha indemnización[vii].
  • ¿El beneficiario puede desistir del procedimiento expropiatorio ya comenzado? Sí. Dicho de forma más precisas: lo que el beneficiario puede hacer no es desistir sino plantear ante la Administración expropiante su intención de desistir o la necesidad de que se dé por finalizado el procedimiento antes de su culminación normal, debiendo ser aceptada (o no) su petición por la Administración, quien tiene la posibilidad de oponerse al mismo a fin de garantizar los intereses públicos o de terceros.
  • Desistimiento y desafectación de la parte de finca excluida son conceptos completamente distintos que, por tanto, no deben confundirse. En el desistimiento, los bienes no han llegado a entrar en el patrimonio de la Administración, porque la expropiación no se culminó.
    Sin embargo, en la desafectaciónel bien de que se trata forma parte del patrimonio de la Administración y tiene una determinada finalidad o afectación. Qué quiere esto decir es muy sencillo: para que se produzca desafectación de un bien expropiado la expropiación necesariamente  debe haber concluido perteneciendo el bien a la Administración.
  • Desistir de una expropiación legítimamente porque han desaparecido las razones de utilidad pública que la motivaron ¿supone una revocación de derechos que deba revisarse de oficio? No, porque no existe aún un verdadero derecho subjetivo otorgado o reconocido al particular (expropiado), sin perjuicio de la indemnización que pueda corresponderle por la expropiación iniciada pero no consumada[viii].
  • Cuando la Administración ha tomado posesión de los bienes expropiados, o dicho con más precisión, cuando se ha operado la transmisión de la titularidad de estos, no puede en modo alguno desistirse de la expropiación, entrando en juego, en su caso, el derecho de reversión[ix] que, conviene no olvidar, no es una potestad de la Administración o del beneficiario sino un derecho potestativo del expropiado que ejercerá o no, por tanto, según considere conveniente, sin que a su ejercicio pueda verse obligado en ningún caso. No están permitidas, en consecuencia, las denominadas «desexpropiaciones» por decisión (unilateral) de la Administración expropiante[x].

Por tanto, ha de distinguirse nítidamente la reversión del desistimiento de la expropiación y para comprender correctamente dicha distinción, es interesante traer a colación la magnífica exposición de GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, ERNESTO, en su trabajo “Sobre el alcance y efectos de la reversión expropiatoria” (RAP núm. 112. Enero-abril 1987):

El derecho de reversión se distingue del abandono o desistimiento, aparte de que su configuración y naturaleza son distintas, por el momento en que cada una opera y por las consecuencias de ellas derivadas. Frente al abandono, que únicamente es admisible, como se ha dicho, previamente a la transmisión del bien al beneficiario, el derecho de reversión sólo opera una vez que se ha transmitido (concurriendo a su vez alguna de las causas legalmente previstas). El abandono de la expropiación y el derecho de reversión son esencialmente excluyentes. La consecuencia lógica derivada de este planteamiento es la de que la reversión comporta la transferencia «de vuelta» del bien al patrimonio del expropiado. Es necesario, por tanto, la pérdida de titularidad del bien para que la reversión pueda ser productora, en el caso que se ejercite, de su efecto propio: la devolución in natura del bien expropiado”.

 

Como conclusión del presente trabajo debe quedar clara una idea esencial, pero olvidada lamentablemente con más frecuencia de lo que sería deseable o incluso admisible, y es que la disminución de las garantías que presiden una institución básica, pero tremendamente invasiva, del Derecho administrativo, -como es la expropiación forzosa-, puede producirse en cualquiera de sus fases. La maquinaria de la Administración, una vez que se pone en marcha, puede llegar a ser implacable si no se le se pone frenos y lo más grave es que estos frenos se desactivan a pesar de estar normativamente impuestos y constitucionalmente reconocidos.   Es de suma importancia, pues, emplear debidamente todos los medios que a nuestro alcance se encuentran para no permitir que el proceso de desnaturalización que la institución viene padeciendo desde hace décadas continúe[xi].

 

************************************************************

 

[i] Al respecto, conviene tener en cuenta la siguiente reflexión del profesor RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, JOSÉ MARÍA, en su trabajo “Las garantías constitucionales de la propiedad y de la expropiación forzosa a los treinta años de la constitución española” (Revista de Administración Pública, núm. 177, Madrid, septiembre-diciembre, 2008, págs. 157-194): “A veces, el Tribunal Constitucional parece poner en conexión la vertiente institucional de la propiedad con la idea de que la función social delimita su contenidola propiedad como derecho subjetivo. En otras ocasiones, la vertiente institucional se vincula con la tesis de que no existe «una única propiedad», sino una «extraordinaria diversificación de la institución dominical en una pluralidad. de figuras o situaciones jurídicas reguladas con un significado y alcance diverso». Vertiente institucional se identifica aquí con la regulación del régimen jurídico de los diversos tipos de bienes (propiedad inmueble urbana, agraria, de bienes con valor medioambiental, etc.). En este caso no está muy claro por qué se elige la expresión «vertiente institucional» para identificar esa idea. A mi juicio, una aplicación al concreto ámbito de la propiedad de la idea, transcrita más arriba, que el Tribunal Constitucional tiene de esa vertiente objetiva —en mi opinión, esta expresión es más clara que la de la «institución»— de los derechos fundamentales en general, se traduce en la directiva constitucional (entregada, desde luego, a la configuración del legislador) de que el orden económico se base sustancialmente en la titularidad privada de los bienes, con independencia de las posibles excepciones (también previstas constitucionalmente en el art. 128.2 CE: reserva de recursos al sector público); y de que exista una adecuada protección en el ordenamiento jurídico (también en el jurídico-privado) de las posiciones jurídico-patrimoniales”.

 

[ii] Las garantías constitucionales que deben rodear la expropiación pueden sintetizarse de la siguiente forma:

 

  1. Garantía causal: solo un motivo o fin de utilidad pública o interés social legitimará la privación singular del derecho de propiedad.
  2. Garantía patrimonial: la privación patrimonial debe ser compensada mediante el correspondiente justiprecio. No rebajar esta garantía es una tarea que compete tanto a los tribunales ordinarios como al Constitucional, puesto que aplicar conceptos jurídicos indeterminados, como el de “razonable equilibrio”, “justa proporción”…etc, puede suponer una efectiva merma de los derechos del expropiado. Esta garantía, en esencia, está de por sí limitada por el hecho de que no se exija que el pago del “justo precio” sea anterior a la toma de posesión de los bienes y/o derechos expropiados.
  • Garantía procedimental: la expropiación ha de respetar, por supuesto, la regulación material del procedimiento expropiatorio, pero esta garantía va más allá abarcando, pues, el derecho a rebatir, con los debidos medios de defensa dispuestos por el ordenamiento jurídico, la actuación expropiatoria

[iii] “Información pública en el procedimiento expropiatorio de urgencia. Análisis de la Sentencia del Tribunal Supremo 1637/2018, de 19 de noviembre de 2018. Rec. 89/2017”. Informativojurídico.com. Enero, 2020. GÓMEZ DÍAZ, ANA BELÉN.

 

[iv] Artículo 48.1 LEFUna vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses”. Es decir, el derecho del expropiado a que se le pague el justiprecio surge desde el momento de la determinación de este. ¿Cambia lo anterior el que pueda suscitarse conflicto sobre el importe del justiprecio? No, porque se mantiene incólume el derecho del expropiado a que se le pague hasta el límite en que exista conformidad entre él y la Administración sobre el importe de la correspondiente indemnización.

[v] Respecto de la ocupación, señala el Tribunal Supremo que podrá entenderse producida a partir del otorgamiento de la preceptiva acta (sin ser, por tanto, necesario llevar a cabo un acto material de toma de posesión del bien). ¿Por qué? Pues porque desde que se otorga el acta se considera que la Administración está tomando posesión del bien expropiado.

[vi] STS 593/2014, de 5 de febrero de 2014, rec. 2202/2011: “(…) La posibilidad de desistir del procedimiento expropiatorio no solo se produce, conforme a dicha jurisprudencia, cuando desaparece la utilidad pública o el interés social que justificaban la expropiación, sino también cuando desaparece la necesidad de ocupar determinados bienes concretos, pues, tal y como ha señalado la STS de 29 de junio de 2010 (RC 4276/2006 ) «(…) el ejercicio de la potestad expropiatoria ha de efectuarse de manera proporcionada y en la forma que produzca el mínimo sacrificio en la situación patrimonial del afectado; así la propia Ley de Expropiación Forzosa, a propósito de la necesidad de ocupación, señala en su art. 15 que se concretará a los bienes o adquisición de derecho sque sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación…». Por ello, el juicio de proporcionalidad, inmanente al acuerdo de necesidad de ocupación, abarca la valoración de la necesidad de ocupar determinados bienes concretos «en el sentido de que no exista otra medida menos lesiva para la consecución de tal fin con igual eficacia» (STC 48/2005, de 3 de marzo, f.j 4º).

Ello determina que la Administración puede entender, también por motivos de oportunidad y no solo de mera legalidad, que la continuación del procedimiento expropiatorio ya no es necesaria, sin que por ello se destruya la causa de utilidad pública, que puede subsistir y permitir la reiniciación del procedimiento en circunstancias más oportunas respecto a otros bienes diferentes o limitando la extensión de los bienes afectados por la expropiación, y todo ello sin perjuicio de indemnizar al particular de los daños y perjuicios que, caso de existir y acreditarse, se pudieran haber causado por la actuación expropiatoria ya iniciada.

 

[vii] A primera vista, podría pensarse que el desistimiento de la expropiación implica para el expropiado una ventaja, una mejora en su patrimonio, algo beneficioso para él. Esta afirmación no puede hacerse extensiva a todos los casos, porque es plausible que sea el expropiado el que esté precisamente interesado en que el procedimiento expropiatorio prosiga y finalice con “normalidad”. Este deseo no se materializa en un derecho de obligar a la Administración a concluir el procedimiento, pero sí en el de ser indemnizado por los daños y perjuicios que conlleve el desistimiento.

[viii] STS 593/2014, de 5 de febrero de 2014, rec. 2202/2011: “(…) Sin desconocer las diferencias existentes entre la revocación de un acto favorable y el desistimiento de un procedimiento administrativo, no debe olvidarse que ambas facultades se encuentran estrechamente vinculadas cuando se trata de enjuiciar la no continuación de un procedimiento expropiatorio ya iniciado. En efecto, la revocación del acto que declara la necesidad de ocupación implica el desistimiento del procedimiento expropiatorio, pues la actuación expropiatoria carece de objeto cuando por medio de la revocación del acto principal se deja sin contenido el expediente que se tramitaba y, a su vez, el desistimiento del expediente implica dejar sin efecto la necesidad de ocupación acordada para ese caso concreto. De hecho ya una temprana jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 18 de Octubre del 1986 (Recurso 216/1986) afirmaba «Constituye doctrina reiterada de esta Sala, de la que es ejemplo la sentencia de 6 de febrero de 1985, referida a un supuesto de desistimiento de una expropiación no urbanística, la de que «al no haberse consumado la expropiación por la ocupación efectiva de los terrenos inicialmente afectados, entra en juego la doctrina de esta Sala sobre la válida posibilidad de desistir de una expropiación ya comenzada – sentencias de 26 de enero y 14 de junio de 1983 -, sin que esta revocación de la necesidad de ocupación haya de ser sometida al trámite previsto para los actos declarativos de derechos, de la revisión de oficio, regulada en los artículos 109 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo, extinguiendo así una actuación expropiatoria ya carente de objeto» . Y esta vinculación sigue destacándose en la más reciente jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (entre ellas cabe citar STS, Sala tercera, sección 6ª, de 16 de Marzo del 2011 (Recurso: 149/2007) en la se vuelve a vincular la revocación o desistimiento de la expropiación para someterla a ciertos límites, fundamentalmente vinculados, como luego analizaremos, a la existencia de un justiprecio o a la ocupación de los bienes expropiado”.

 

[xi] MACÍAS RODRÍGUEZ, FRANCISCO, “La justicia administrativa como imperativo del Estado de Derecho” (Universidad Nacional Autónoma de Méjico. Segundo Congreso Iberoamericano sobre Justicia Administrativa): “El Estado contemporáneo, al que se le califica como “Estado de Derecho”, no sólo acepta la existencia de los derechos humanos que debe respetar, sino que también debe garantizar. Esto significa que el Estado debe garantizar instituciones, sistemas y procedimientos para que los gobernados pudieran hacer valer esos derechos.

 Un Estado que se ufana de sus catálogos nutridos de der “chos hipotéticos, pero que no los traslada a la vida diaria –la única con que cuentan los destinatarios de la norma, personas humanas de carne y hueso-, difícilmente podrá ser considerado como un “Estado de Derecho”, aunque puede ser titulado como “aspirante a serlo”. Tiene pendiente, en efecto, el cumplimiento de deberes que el orden jurídico le impone. Digámoslo de otra manera, el Estado de derecho se muestra en un Estado que la Ley limita, peo también –y simultáneamente, en un Estado al que la Ley obliga”.

Actualidad

Despachos